上海市社会科学界联合会副主席沈国明在其《对“人大主导立法”的几点理解》一文中指出，有的人把“人大发挥主导作用”理解成起草法律法规草案的工作应该由人大来承担，有的人把政府提出议案视作为不是由人大主导立法的表现。还有人认为，政府提出立法需求也影响人大在立法中发挥主导作用。但他认为这都是对“发挥人大在立法中的主导作用”认识上的误解或偏差。那什么才是“人大主导立法”？他认为，人大在审议和通过法律法规的过程中，能够发现并剔除部门利益，就是在主导立法；能够对草案中的这些内容行使否决权，就是在主导立法。
《新京报》在《人大主导当成立法“新常态”》的评论中也指出，人大牵头起草法律法规不是新鲜事，但多年以来，我国立法的确存在一定程度的“行政主导”和“部门本位主义”等问题。政府部门主导立法，虽然对解决法律空白、提高立法效率发挥了重要作用，但也产生了诸如“立法寻租”“部门利益法制化”等诸多问题。一些部门“屁股决定脑袋”，总希望借起草法律法规之机，扩张行政权力，强化管理手段，减少责任担当，对于行政相对人的权利，则关注不够。由人大主导立法，不仅能够更加全面地平衡管理部门和行政相对人的权力与权利，也可以更加开放地吸纳民意，增强立法的科学性和民主性，还可以主动触及涉及复杂利益关系的、政府部门不愿碰的立法“深水区”，从而使“等米下锅”转变为主动地“点菜上桌”。当然，要想使人大主导成为立法的“新常态”，并不是中央文件或者领导人强调强调就能做到的，它实际上会对人大传统的立法工作模式带来重大影响。各级人大，尤其是有立法权的地方人大，应当主动调整工作思路，方能适应“新常态”的要求。首先是要转变传统的立法调研方式和资料、信息收集模式。熟悉情况是制定良法的前提。其次，要像履行某一领域职责的政府部门那样，对具体的工作实务真正了解了，才能有发言权，才能够起草好法律法规，否则，还是容易被掌握信息资源的政府部门牵着鼻子走。
到底什么是“人大主导立法”？从目前不多的资料看，简单点就是从始至终由人大来领衔进行立法算是一种理解，理智点就是人大在立法的进程中要发挥作用或是发挥重要的、根本性的作用是另一种理解。其实人大工作者这对此问题的理解是后一种，即“人大主导立法”并不等于是人大从起草法规草稿开始就大包大揽才为主导立法。从我们的实践来看，人大的主导关键在于对于欲调整规范的事项要有自身的判断和认识，才能进行主导。而我们在开展《贵阳市殡葬管理办法》的修订过程中就深有体会。
《贵阳市殡葬管理办法》是贵阳市人大常委会通过三审后才提请省人大常委会批准的。在此之前，通过比较政府议案文本和最终的报批文本，可以发现调整规范的内容有很大的变化，这种变化得益于法工委自主深入的调研，得益于对贵阳市殡葬工作情况有独立的认识和判断。
一、政府议案文本调整规范的主要内容
《贵阳市殡葬管理办法》是于1995年制定的，《办法》从实施到修订，期间已有20年的时间。2014年常委会对《办法》进行了立法后评估，决定对《办法》进行全面全面修订，2015年由市民政局作为起草责任单位负责文本的起草，经市政府常务会议通过后，提请市十三届人大常委会第三十五次会议对《办法草案》进行了一审。《办法草案》共有六章48条，主要规范了殡葬工作的管理职责（总则）、殡葬设施建设和管理、遗体和骨灰的处理、丧事活动、殡葬服务管理和法律责任等（包括附则）方面进行了规范，对全市殡葬工作管理和服务的相关规定进行了明确。其中：殡葬设施建设和管理包括了殡葬服务设施建设规划情况，含治丧场所的规划等；公墓建设含农村公益性墓地、城市公益性公墓建设及管理等相关规定；经营性公墓建设标准、管理费收缴办法、长效管理机制建立等相关做法；旧坟搬迁政策规定和具体办法。遗体和骨灰的处理、丧事活动包括了遗体、骨灰处置方式和安葬管理情况，私运遗体、遗体不火化下葬及散埋乱葬的监管与处置。占道治丧、乱设灵堂监督与处置及传统祭祀活动的管理措施。殡葬服务管理包括了殡仪服务、殡葬文化的提升及殡葬市场的监管，含殡葬用品与中介服务的监管等，实施的惠民殡葬政策措施。民政部门希望通过修法，着力解决各级人民政府及相关部门的职责、殡葬设施建设的审批、殡葬设施建设专项规划、公墓墓地管理费及使用期届满后的管理规定、禁止在医疗机构内进行殡仪活动和销售丧葬用品、殡葬专用车的规定、骨灰处置的跟踪管理、公墓的年检措施、惠民殡葬政策纳入规范、单位和个人非法从事殡葬活动的处罚等10个方面的问题。
法规在一审过程中，常委会组成人员所提意见并不多，相关专委会的初审报告也为就政府议案文本所欲规范的内容是否恰当、有必要等提出意见，可以说一审意见寥寥无几，法规看似很平静地进入了下一个环节——转交常委会法工委做进一步的修改完善。
二、二审修改稿重点突出不与上位法重复
《办法草案》进入法制工作机构的工作环节后，常委会法工委按照不重复、不照抄照搬上位法的原则，根据一审组成人员和专委会的初审意见，对议案文本进行了逐条逐句的研判。再次修改过程中，法工委注重文案研判，不仅研究了国务院的《殡葬管理条例》、贵州省的《殡葬管理管理条例》，还将民政部《关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见》《关于全面推行惠民殡葬政策的指导意见》《贵州省公墓管理实施办法（试行）》《贵州省经营性公墓年度检查制度》《贵阳市殡葬管理实施规定》等文件系统地进行学习研判，将《昆明市殡葬管理条例》《天津市殡葬管理条例》《天津市殡葬管理条例实施办法》《武汉市殡葬管理办法》《深圳市殡葬管理办法》等外地法规也进行学习研究，寻找可借鉴的规定。通过事前的文案工作，二审修改稿对公墓类型进行细化，对城市公益性公墓进行了解释；明确要求经营性公墓的墓位采取实名租（售）制，以防止炒买炒卖；对墓地管理费提取和使用监督，遗体的接运、存放和火化，殡葬服务单位的管理，惠民殡葬政策内容和告知方式等特别作出规定。删除与上位法重复的规定后，文本条文数量从48条减少为38条。
三、注重问题导向和实践需求开展独立调研
鉴于殡葬立法事关每家每户，法工委本着十分认真、十分慎重、十分负责的态度，对一些重点问题进行了独立的、深入的立法调研。
在法规提请常委会二审前，法工委将修改的法规文本修改征求意见稿按程序向社会进行公示，根据以往公众关注度不高、参与不积极不强的现实情况，法工委一般都会再次进行调研。此次殡葬管理办法在向社会公示的同时，与选任联委联合召开专题调研会，专场听取省、市、县、乡四级人大代表的意见后，由于参加此次调研会的代表不少来自县乡基层，对于殡葬活动中存在的问题比较有发言权，他们针对《办法》提出了林林总总的意见和建议，这些意见和建议归纳起来让我们意识到，办法征求意见稿的规范还是与人民群众的需求不太相符，与政府当初想规范调整的内容更是离题万里。鉴于此，法工委有针对性地到开阳、乌当、南明、花溪等区（县）召开征求意见会。这四个区（县）的殡葬形势都具有相当的特点，如开阳县属于农村殡葬活动比较多的区域，适合进行农村公益性公墓方方面的调研；乌当区介于城区和郊区之间，且区域内有正在建设的城市公益性公墓，可以就公益性公墓的建设管理问题进行调研；南明区作为主城区，随着工业企业退二进三的发展，原厂房变更用途自发形成了殡仪服务场所，可以就第三方的殡仪服务开展调研；花溪区里市殡仪馆比较远，区内的殡葬服务设施正在建，贵阳市现有的殡葬服务设施是否能满足该区域的需求等。
基于这样的考虑，法工委的调研没有通过市政府部门进行安排，而是直接到相关区（县）听取辖区内部分县乡两级人大代表、乡镇（社区服务机构）负责人和民政工作的人员、基层群众代表的意见。通过对收集到的意见和建议的梳理、分析，发现贵阳市殡葬工作中存在问题，与全国或全省的情形不太一致。贵阳市没有编制过殡葬设施规划，导致相关服务设施缺乏、布局不合理；殡葬设施的内涵和子概念众多，关系不明确；公墓类型的“二元化”现象突出，导致经营性公墓价格高、城市中低收入家庭想方设法在农村公益性墓地购墓安葬；殡葬服务市场野蛮生长、政府监管失位；群众治丧成本居高不下、殡葬基本公共服务政府保障不足等问题。这些问题在议案文本中根本没有体现，如不能得到有效解决，将影响法规修订后的执行效果。
为此，法工委将这些问题函告了市人大内司委，市法制局、市民政局，并召开会议专题研究，认真逐一地研究法工委提出的问题，琢磨如何解决这些问题，字斟句酌地提出处理意见；同时，在常委会对文本进行二审后，法工委带着这些问题，结合《关于推行节地生态安葬的指导意见》精神，奔赴重庆、长沙两地考察学习，根据考察学习的情况，对文本进行再次逐条修改，修改之处达22处之多。
这次修改，针对贵阳市从未编制过殡葬事业发展规划的现实，在文本中对编制的内容作了明确，第四条第二款规定：“殡葬事业规划包括殡葬改革发展目标，火葬场、殡仪馆、殡仪服务站、公墓、骨灰堂等殡葬设施的数量、规模和布局，节地生态安葬的规划、建设、服务和管理，基本殡葬服务保障，殡葬市场的发展以及监督管理等内容”。为方便偏远地区群众治丧，在修改稿第九条第二款中明确：“城市中心城区以外的企事业单位、乡（镇）人民政府社区服务管理机构和村（居）委会，在征得周边居民同意、向县级以上人民政府民政部门备案后，可以利用空闲场地设立公益性和自助式的治丧活动场所，为单位职工、辖区居民提供治丧服务”。为贯彻民政部等九部门联合下发的《关于推行节地生态安葬的指导意见》精神，修改稿将节地生态安葬、城市公益性公墓建设、节地生态安葬和环保殡葬用品奖补制度等作为本次修改的主要内容之一，先后用四个条文加以明确和规范，以此倡导文明、节地、环保的安葬理念和殡葬习俗。修改稿第十一条第二款规定：“城镇公益性公墓为城镇居民提供节地生态安葬和小型化墓穴服务，其中小型化墓穴的用地不得超过墓区面积的40%，每个墓穴的占地面积不超过06平方米。”第十二条第二款规定：“农村公益性公墓免费向村民提供墓地，由村民自主选择节地生态安葬或者自行修建占地面积不超过1平方米的墓穴安葬。”第二十七条第三款规定：“殡葬服务单位不得以惠民殡葬设备、设施损坏等为理由，拒绝向丧事承办人提供惠民殡葬服务或者迫使丧事承办人接受选择性服务。”第二十八条规定：“实行节地生态安葬和环保殡葬用品奖补制度……”
四、意见不多的征求意见会
通过独立调研而做出的法规文本修改稿，在再次提请征求意见的会上，与会人员的意见主要集中在如何更为合理规范为群众提供便利治丧场所和农村公益性公墓建设两个问题上。如三审修改稿的第九条新增了一款规定：“企事业单位、乡（镇）人民政府、城市中心城区以外的社区服务管理机构和村（居）委会，可以利用空闲场地设立公益性、自助式的治丧活动场所，向县级以上人民政府民政部门备案后，为单位职工、辖区居民提供集中治丧服务。”对此，与会人员认为出发点很好，但担心是否会为占道治丧开口子；还有的认为给自助式公益性的治丧活动场所设定个地域界限，防止过度发展；有的认为举办公益性、自助式的治丧场所，应该征得周边居民的同意才可，否则这会成为扰民的一大因素等意见。对农村公益性公墓的概念、使用及墓穴标准问题，与会者认为可以在规定中增设管理主体的责任规定，并对应设置的罚则。
总的来说，征求意见会上，与会者对三审文本表示认同，没有提出颠覆性、根本性的修改意见，认为规定很接地气，符合贵阳市的实际。法规在报请省人大常委会批准时，彻底改变了部分省人大常委会组成人员对政府议案“恶法”的印象，认为最终的文本规定很有“干货”。
从一审文本到三审文本，历时9个月的时间，条文从48条修改为38条，减少了10条。这不仅仅体现为条数的减少，还反映为内容上质的变化。通过反复深入的调研，当中发现的许多问题，与《关于推行节地生态安葬的指导意见》精神不谋而合，这正应了“只要功夫深铁杵磨成针”的深刻含义，同时也真实体现了人大只要能独立深入地开展调研，像履行某一领域职责的政府部门那样，对具体的工作实务真正解了,才能得出自己的判断，才不会被部门利益牵着鼻子走，才能主导地方立法工作，才能为提高地方立法质量奠定基础。
